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能源資源價(jià)格改革
一、時(shí)事鏈接
國家發(fā)展和改革委員會(huì )價(jià)格司副司長(cháng)周望軍接受新華社記者采訪(fǎng)時(shí)表示，能源資源價(jià)格改革將根據經(jīng)濟運行情況于2013年擇機出臺。包括穩步推進(jìn)電價(jià)改革，完善成品油價(jià)格形成機制，組織落實(shí)好天然氣價(jià)格改革試點(diǎn)，推動(dòng)農業(yè)水價(jià)綜合改革，積極穩妥地推進(jìn)環(huán)保收費改革。
周望軍說(shuō)，2012年價(jià)格工作落實(shí)中央“穩中求進(jìn)”的總體要求，就是要切實(shí)加強價(jià)格調控監管，在努力穩定價(jià)格總水平的基礎上，針對制約經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的突出價(jià)格矛盾，研究制訂完善的價(jià)格改革方案，并根據經(jīng)濟運行情況擇機出臺，將價(jià)格改革對各方面的影響控制在最小限度內。
能源資源價(jià)格改革要統籌考慮經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需要和社會(huì )承受能力，穩步推進(jìn)電價(jià)改革，開(kāi)展競價(jià)上網(wǎng)和直接交易試點(diǎn)，加強對電網(wǎng)企業(yè)的成本約束，逐步建立科學(xué)合理的輸配電價(jià)形成機制，組織落實(shí)好各地居民階梯電價(jià)實(shí)施方案;完善成品油價(jià)格形成機制，縮短調價(jià)周期，改進(jìn)調價(jià)操作方式，提高機制運行透明度;組織落實(shí)好天然氣價(jià)格改革在廣東、廣西的試點(diǎn)，適當理順天然氣與可替代能源價(jià)格關(guān)系，鼓勵地方積極探索階梯氣價(jià)政策，研究對低收入群體實(shí)行相對較低價(jià)格的辦法。
2013年還將推動(dòng)農業(yè)水價(jià)綜合改革，完善農業(yè)用水價(jià)格政策，加大水價(jià)調整成本公開(kāi)力度，簡(jiǎn)化水價(jià)分類(lèi)，推行居民生活用水階梯價(jià)格和非居民用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度。另外，各地可根據需要和可能，積極穩妥地推進(jìn)垃圾、污水等方面的環(huán)保收費改革。
周望軍表示，價(jià)格改革的重點(diǎn)是理順價(jià)格關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制引導資源配置的作用，并不能簡(jiǎn)單地等同于“漲價(jià)”。但由于中國在計劃經(jīng)濟時(shí)期為促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和保障群眾基本生活，長(cháng)期實(shí)行“低物價(jià)、低收入、低消費”的模式，資源能源等基礎性產(chǎn)品價(jià)格壓得比較低。改革開(kāi)放過(guò)程中，為了理順價(jià)格關(guān)系，可能表現為做“加法”多一些，做“減法”少一些。
國家在推進(jìn)價(jià)格改革的過(guò)程中，始終注意做到積極穩妥推進(jìn)價(jià)格改革，努力使價(jià)格變動(dòng)與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應、與社會(huì )承受能力相適應。但是也要看到，我國改革開(kāi)放已經(jīng)30多年，加入世界貿易組織也有10個(gè)年頭，我國經(jīng)濟的國際化程度已經(jīng)很高，特別是石油對外依存度達到57.5%、鐵礦石的進(jìn)口依存度超過(guò)65%、天然氣對外依存度超過(guò)15%，其他一些能源資源產(chǎn)品也存在這種情況。如果這些大宗商品國內價(jià)格低于國際市場(chǎng)，就很難保障國內市場(chǎng)的供應。所以，在對外依存度較高的資源能源性產(chǎn)品領(lǐng)域，價(jià)格調整要更多地考慮國際市場(chǎng)因素，而對于國內基本可以自給的資源能源性產(chǎn)品(如煤炭)，價(jià)格改革則要更多地考慮國內的承受能力和與相關(guān)替代產(chǎn)品的比價(jià)關(guān)系。
二、必備知識點(diǎn)
(一)背景
2012年12月中旬舉行的全國發(fā)展和改革工作會(huì )議提出，2013年將“穩步推進(jìn)資源性產(chǎn)品為重點(diǎn)的價(jià)格改革，完善成品油價(jià)格形成機制，實(shí)施重點(diǎn)電煤與市場(chǎng)煤價(jià)格并軌，推進(jìn)天然氣價(jià)格改革，完善居民階梯電價(jià)政策”。
2013年將還是一個(gè)資源價(jià)格改革年，將延續和完善2012年已經(jīng)啟動(dòng)的資源價(jià)格改革。
其中，電煤價(jià)格并軌已經(jīng)出臺方案，居民階梯電價(jià)政策和成品油價(jià)格形成機制都已實(shí)行，2013年的任務(wù)在于如何完善，更加及時(shí)反映市場(chǎng)形勢和變化。而天然氣價(jià)格改革則處于試點(diǎn)階段，大部分消費仍然在政府定價(jià)的控制下，2013年能否在全國推開(kāi)，以及如何推開(kāi)，都值得觀(guān)察。
2012年底，幾經(jīng)修改的電煤并軌方案終于出臺。電煤價(jià)格將完全交由煤電雙方自主確定，政府僅在價(jià)格不正常變動(dòng)時(shí)予以干預。
油價(jià)方面，2012年，國內成品油價(jià)格經(jīng)歷了四升四降八次調整，成品油價(jià)格經(jīng)歷了現行定價(jià)機制出臺以來(lái)調整最頻繁的一年。
業(yè)內普遍預計，掛靠油種調整、調價(jià)周期縮短、與國際油價(jià)接軌是成品油定價(jià)機制進(jìn)一步完善的方向，不過(guò)更新的定價(jià)機制至今沒(méi)有出臺。
2012年7月1日起，居民生活用電階梯電價(jià)正式施行。近半年來(lái)，一些地區的報道顯示居民用電增幅放緩，階梯電價(jià)正面效應初現。但階梯電價(jià)實(shí)行初期存在的城鄉用電量是否應分別計算、家庭人口和電量確定、合租戶(hù)的電費計量等問(wèn)題依然存在。
天然氣價(jià)格改革尚在醞釀中。近年來(lái)，天然氣的消費增長(cháng)很快，進(jìn)口量更是節節攀升，對外依存度急速上升。2007年時(shí)對外依存度僅為2%，之后快速飆升，2009年5%，2010年11.8%，2011年24.3%。2012年前7個(gè)月已達28%，全年高達28.9%。
2013年1月9日閉幕的全國能源工作會(huì )議透露，2012年天然氣消費量達到1500億立方米左右。這意味著(zhù)500億立方米左右的天然氣由進(jìn)口供應。現在，進(jìn)口氣實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，國產(chǎn)氣是政府指導價(jià)，零售價(jià)低于進(jìn)口價(jià)，批零倒掛。
國家能源專(zhuān)家咨詢(xún)委員會(huì )成員周鳳起分析說(shuō)，天然氣價(jià)格改革需要推進(jìn)，要反映資源的稀缺性，讓市場(chǎng)形成價(jià)格，否則將打擊企業(yè)的積極性。
就天然氣而言，改革意味著(zhù)漲價(jià)。2012年，北京市管道天然氣居民用氣售價(jià)統一上調，江蘇、湖南部分市先后試點(diǎn)階梯氣價(jià)。
民用氣量少、相對固定，帶來(lái)的支出上漲較少。而工業(yè)用氣的價(jià)格上漲，將引起地方產(chǎn)業(yè)困難，從而遭到地方政府的抵制，當前氣價(jià)高、經(jīng)濟發(fā)展較為落后的地區更是如此。
按照《天然氣“十二五”規劃》的提法，國內天然氣價(jià)格水平偏低，沒(méi)有完全反映市場(chǎng)供求變化和資源稀缺程度，不利于天然氣合理使用，亟待理順。
規劃明確，要建立反映資源稀缺程度和市場(chǎng)供求變化的天然氣價(jià)格形成機制，為天然氣價(jià)格最終市場(chǎng)化奠定基礎。
(二)意義
能源是保證國民經(jīng)濟平穩增長(cháng)的基礎，在國民經(jīng)濟中占有重要的地位。近年來(lái)，電力、煤炭、成品油、天然氣等供應緊張的問(wèn)題不時(shí)出現，我國已發(fā)現的能源資源量總體不足，并且供給增長(cháng)速度遠遠低于需求增幅。能源體制改革的步伐也進(jìn)展緩慢。與此同時(shí)，日益嚴峻的全球氣候變暖壓力，也對能源的開(kāi)發(fā)和使用提出了重大挑戰。在金融危機中，中國能源需求明顯減弱，一些發(fā)電、石化企業(yè)出現虧損。隨著(zhù)中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，能源安全供應日益成為一個(gè)重大戰略問(wèn)題。
我國資源產(chǎn)品價(jià)格不夠合理。水、電、天然氣等資源產(chǎn)品價(jià)格長(cháng)期以來(lái)處于政府調控下的較低價(jià)位。資源性產(chǎn)品價(jià)格被人為壓低，導致了資源的過(guò)度利用。此外，我國能源消費低度化比較嚴重。因此，我國能源資源價(jià)格改革意義深遠。
第一，有利于深化社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革。完善資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機制，使資源性產(chǎn)品的價(jià)格能夠靈敏地反映市場(chǎng)供求關(guān)系和資源稀缺程度，充分發(fā)揮市場(chǎng)機制在資源性產(chǎn)品價(jià)格形成中的基礎性作用，是深化社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制改革的一項重要內容。
第二，有利于經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。加快資源性產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)化改革進(jìn)程，建立有利于資源合理開(kāi)發(fā)的價(jià)格約束機制和補償機制，是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善、加快資源地區經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑，也是實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展對資源性產(chǎn)品價(jià)格改革提出的新要求。
第三，有利于節約型社會(huì )建設。建立充分反映資源供求關(guān)系變化和資源稀缺程度的價(jià)格形成機制，是利用市場(chǎng)機制促進(jìn)資源優(yōu)化配置的有效途徑，是實(shí)現節約資源戰略目標的制度保障。
(三)原則
要切實(shí)推進(jìn)資源和能源價(jià)格改革需堅持的原則：
第一，價(jià)格改革要與能源領(lǐng)域改革同步推進(jìn)，按照建立和完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟改革方向堅定不移地推進(jìn)壟斷行業(yè)和能源領(lǐng)域的改革進(jìn)程。
第二，電力體制改革要與煤炭鐵路體制改革同步推進(jìn)，實(shí)現上下游產(chǎn)業(yè)鏈有機聯(lián)動(dòng)，統籌一次能源和二次能源協(xié)調發(fā)展。
第三，針對競爭和壟斷的不同環(huán)節的不同特性實(shí)行不同定價(jià)方式和監管辦法。
第四，價(jià)格改革與理順能源管理體制，加強能源市場(chǎng)的統籌監管要統籌推進(jìn)。
(四)對策
1.堅持市場(chǎng)化的方向
偏低的能源價(jià)格不能及時(shí)和充分地反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度，能源價(jià)格信號失真，導致能源的低效率使用和需求增長(cháng)過(guò)快。“油荒”、“電荒”的頻頻出現;企業(yè)將增加投入、增加消耗作為企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的選擇，缺乏提高技術(shù)含量、加速產(chǎn)業(yè)升級的動(dòng)力;高污染、高能耗企業(yè)在失真信號的指引下過(guò)度發(fā)展，加劇了資源的過(guò)度需求和浪費，使環(huán)境遭受?chē)乐仄茐摹Ｓ纱诵纬纱址判偷慕?jīng)濟增長(cháng)方式，這不僅不利于我國經(jīng)濟增長(cháng)方式的轉變和產(chǎn)業(yè)結構的升級，還將影響我國經(jīng)濟的可持續發(fā)展。
為改變這種不利的局面，我國能源價(jià)格改革必須堅持市場(chǎng)化方向，促使能源價(jià)格向其實(shí)際價(jià)值回歸，由市場(chǎng)供求關(guān)系和資源稀缺程度決定價(jià)格。能源價(jià)格的市場(chǎng)化改革將提高能源的利用效率，促進(jìn)企業(yè)加大自主創(chuàng )新的力度，有利于我國產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化和升級，實(shí)現經(jīng)濟的可持續發(fā)展。
能源的市場(chǎng)化定價(jià)應反映能源生產(chǎn)和使用的外部成本以及能源的不可再生性，通過(guò)征收能源稅等方式以實(shí)現能源外在成本的內部化和代際間的合理配置。例如，煤炭的市場(chǎng)價(jià)格應反映煤炭生產(chǎn)和使用所造成的地質(zhì)損害和環(huán)境損失等外部成本。
堅持能源價(jià)格的市場(chǎng)化并不代表政府不再干預能源定價(jià)，政府仍然要對能源市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行監管，并解決市場(chǎng)無(wú)法解決的能源外部性問(wèn)題。能源既有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，還有自然壟斷的性質(zhì)，政府必須有所作為，解決市場(chǎng)不能解決的問(wèn)題。
2.采取漸進(jìn)式改革的方式
能源的重要性決定了其價(jià)格改革影響的廣泛性和深遠性。能源價(jià)格改革的目標是建立反映資源稀缺程度、市場(chǎng)供求關(guān)系和環(huán)境成本的價(jià)格形成機制。當前，國內外宏觀(guān)形勢的緊迫性要求我國必須加快步伐以實(shí)現這一目標，但是這并不意味著(zhù)能源價(jià)格改革采取一步到位的方式。我國的國情決定了我國的能源價(jià)格改革進(jìn)程只能是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。
能源價(jià)格關(guān)系到企業(yè)的生產(chǎn)成本，又影響居民的消費支出，因此能源價(jià)格改革要充分考慮社會(huì )各方面的承受能力，積極穩妥地推進(jìn)。我國能源價(jià)格改革首先需要總結歷史的經(jīng)驗，能源價(jià)格改革不僅僅是能源領(lǐng)域的問(wèn)題，必須在充分考慮不同利益主體的訴求和社會(huì )各個(gè)階層承受能力的基礎上，積極穩健地推進(jìn)能源價(jià)格改革“小步快跑”。
3.建立合理透明的價(jià)格形成機制
我國能源價(jià)格改革要首先建立合理透明的能源價(jià)格形成機制。當前我國的能源價(jià)格大多都是“政府定價(jià)”或者“政府指導價(jià)”。政府補貼能源企業(yè)，能源企業(yè)補貼全社會(huì )。企業(yè)承擔政府職能，這導致民營(yíng)和外資失去進(jìn)入能源行業(yè)的動(dòng)力。在明確的價(jià)格形成機制的預期引導下，能源企業(yè)必須通過(guò)控制成本、提高效率來(lái)提高企業(yè)的競爭力。建立合理透明的價(jià)格形成機制有助于吸引民營(yíng)和外資等多種資本發(fā)展我國的能源產(chǎn)業(yè)。在能源行業(yè)內部形成多元產(chǎn)權主體競爭的格局，有利于提高產(chǎn)業(yè)整體的生產(chǎn)效率。
現階段我國能源價(jià)格調整遭遇來(lái)自民眾的較大阻力。一方面是居民已養成消費低價(jià)格能源的習慣，另一方面民眾不了解能源企業(yè)的生產(chǎn)成本，質(zhì)疑漲價(jià)的合理性。因此，合理透明的價(jià)格形成機制有賴(lài)于能源企業(yè)生產(chǎn)成本的透明。厘清能源企業(yè)的成本，建立依賴(lài)于供應成本的價(jià)格形成機制對于促進(jìn)我國能源價(jià)格改革具有重要意義。
4.增強市場(chǎng)結構的競爭性
能源行業(yè)關(guān)系國計民生的特殊地位決定了國有資本必須占據主導地位。而國有資本的過(guò)度壟斷是我國能源行業(yè)很多根本性問(wèn)題的源泉。國有企業(yè)的預算軟約束導致不斷擴大規模成為其首選目標。規模的龐大并不代表著(zhù)實(shí)力的強大，片面地追求規模會(huì )導致重復建設和能源的低效使用。國有資本的高度壟斷弱化能源產(chǎn)業(yè)的競爭強度，從而導致企業(yè)運營(yíng)的低效率。
因此，提高能源效率必須在堅持能源領(lǐng)域國有資本占主導的前提下，增強市場(chǎng)結構的競爭性，促進(jìn)能源行業(yè)投資主體的多元化，吸引和鼓勵民營(yíng)企業(yè)及外資參與到能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展建設中來(lái)。能否增強市場(chǎng)的競爭程度，促進(jìn)投資主體的多元化關(guān)系到我國能源價(jià)格改革的成敗。國有企業(yè)在市場(chǎng)中形成寡頭壟斷時(shí)，推動(dòng)能源價(jià)格的市場(chǎng)化改革只會(huì )導致寡頭聯(lián)手操縱價(jià)格，并不會(huì )起到降低生產(chǎn)成本、提高效率的作用。只有在充滿(mǎn)競爭和潛在競爭的環(huán)境里，才能成長(cháng)出高效率、低成本的能源企業(yè)。
三、例文賞析
把脈中國經(jīng)濟發(fā)展中的電荒之痛
“電荒年年有，今年尤其重”，2012年以來(lái)，我國的用電缺口進(jìn)一步擴大。本是用電淡季的3月至5月，用電量卻接近2011年夏季用電高峰期水平。步入6月份以后，部分地區用電負荷多次創(chuàng )下歷史新高，不同程度遭遇著(zhù)“電荒”。
我國遭遇電荒的面積越來(lái)越大，涉及的省市也越來(lái)越多。除浙江、江蘇等東部發(fā)達地區以外，四川、貴州等中西部省份也都遭遇了近年來(lái)最為嚴峻的“電荒”。當前大面積出現的“電荒”，除了夏季溫度偏高用電量大、群眾不注意節約用電、煤炭資源的緊張等造成電荒的原因之外，更重要的原因是我國經(jīng)濟發(fā)展方式還不夠科學(xué)、高耗能行業(yè)增長(cháng)過(guò)快。由此可見(jiàn)，在經(jīng)濟發(fā)展中，采取有效措施推動(dòng)企業(yè)轉變自身的發(fā)展方式，緩解電荒，促進(jìn)我國經(jīng)濟的平穩快速發(fā)展勢在必行。
政府要采取以?xún)r(jià)格手段為主，行政手段和法律手段為輔的宏觀(guān)調控政策。針對電荒這一問(wèn)題，繼續推行對高耗能企業(yè)適當提高電價(jià)的調控政策，同時(shí)采用適當的行政和法律手段，提高高耗能企業(yè)準入門(mén)檻，以期改善當前電荒現象。
調整產(chǎn)業(yè)結構，不斷促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結構的升級。高耗能產(chǎn)業(yè)過(guò)快增長(cháng)帶來(lái)用電需求的快速增長(cháng)也是造成今年電荒的主要原因。政府應對積極調整產(chǎn)業(yè)結構和技術(shù)升級的企業(yè)予以資金和技術(shù)上的支持。同時(shí)，鼓勵能源研發(fā)機構進(jìn)行相關(guān)節能技術(shù)的開(kāi)發(fā)。
根據我國的能源分布狀況實(shí)行西電東輸等能源跨區域調配政策。還應對當前存在的“窩電”問(wèn)題進(jìn)行整治，增加財政和技術(shù)等投入，解決“窩電”問(wèn)題的同時(shí)又能增加電力供給，這無(wú)疑是一個(gè)雙贏(yíng)的對策。
加大節約用電意識的宣傳。入夏電荒的出現，一方面是企業(yè)用電尤其是高耗能企業(yè)用電量很大，另一方面也與氣候變熱導致家庭用電需求增大有關(guān)。政府相關(guān)部門(mén)深入企業(yè)和家庭加大節能意識的宣傳，對于節能有著(zhù)重要意義。
政府還應鼓勵企業(yè)學(xué)習其他國家節約能源、創(chuàng )造新能源的技術(shù)以及經(jīng)驗，不斷開(kāi)發(fā)我國現有的能源，如風(fēng)能、太陽(yáng)能、潮汐能等，盡力擴大能源儲備，從源頭上解決電荒問(wèn)題。
電力資源是促進(jìn)企業(yè)經(jīng)濟增長(cháng)的重要因素，粗放的經(jīng)濟發(fā)展方式導致了電荒的出現，進(jìn)而影響到了我們的生產(chǎn)和生活。因此，把脈我國經(jīng)濟發(fā)展過(guò)程中的電荒之痛，不僅僅是對電荒現象的把脈，更是對整個(gè)經(jīng)濟整個(gè)社會(huì )發(fā)展的一種把脈。我們要對這個(gè)現象予以重視，只有盡快解決這一問(wèn)題，我們才能保障經(jīng)濟健康發(fā)展和人民生活幸福。
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